Уставный суд Санкт-Петербурга провозгласил итоговое решение по делу № 001/20 - 29.01.2020
29 января 2020 года Уставный суд Санкт-Петербурга провозгласил Постановление № 001/20-П по делуо соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее – Закон Санкт-Петербурга № 273-70).
Уставный суд Санкт-Петербурга признал положения пункта 2 статьи 16 ЗаконаСанкт-Петербурга № 273-70 в той части, в которой на основании указанных законоположений решается вопрос о привлечении лица к административной ответственности за самовольную установку или перемещение вывески без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатацию вывески, установленной и (или) перемещенной самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, подпункта 2 пункта 1 статьи 11.
История вопроса
09 октября 2019 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступила жалоба ООО «Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО «Алмаз-Антей», в котором заявитель просит проверить на соответствие Уставу Санкт-Петербурга положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.
Пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 установлена административная ответственность за самовольную установку или перемещение объекта для размещения информации без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатацию указанных объектов, установленных и(или) перемещенных самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.
Как следует из жалобы, заявитель привлечен к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное оспариваемыми положениями. Основанием для привлечения к ответственности послужил факт эксплуатации заявителем объекта для размещения информации – настенной вывески «КОНЦЕРН ВКО «АЛМАЗ-АНТЕЙ» СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР» без соответствующего разрешения. Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области признал наличие в действиях заявителя события административного правонарушения, предусмотренного указанными положениями.
Позиция заявителя
Заявитель полагает, что примененные судом положения Закона Санкт-Петербурга № 273-70 приняты законодателем Санкт‑Петербурга с превышением полномочий и не отвечают требованиям формальной определенности, в связи с чем противоречат статье 10, подпункту 10 пункта 1, пункту 2 статьи 11 и пункту 1 статьи 30 Устава Санкт‑Петербурга.
Так, согласно позиции заявителя, в силу положений пункта «о» части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьи 1474 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 9 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» отношения, связанные с размещением в месте нахождения организации и осуществления ею деятельности вывесок с информацией о наименовании, виде деятельности, режиме работы, отнесены к гражданскому законодательству и находятся в исключительной компетенции федерального законодателя, поэтому обязанность по согласованию размещения таких вывесок может быть установлена либо федеральным законом, либо договором. При этом заявитель отметил, федеральное законодательство такой обязанности не содержит.
Заявитель также указывает, что оспариваемые положения не отвечают требованию формальной определенности, допускают возможность произвольного применения, т.к. используемый в них термин «объект для размещения информации» не разъясняется ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве Санкт‑Петербурга, а предусмотренный этими положениями состав правонарушения невозможно ясным и непротиворечивым образом разграничить от состава, предусмотренного пунктом 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70.
На основании изложенного заявитель просит признать положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 не соответствующими Уставу Санкт‑Петербурга.
По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, оспариваемые положения приняты в пределах компетенции, предусмотренной федеральным законодательством, что подтверждается вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 11 декабря 2017 года по делу № 3а-156/2017, а также в пределах компетенции, установленной Уставом Санкт-Петербурга.
По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.О. Овчинникова, введение пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 административной ответственности не может расцениваться как произвольное, составы административных правонарушений, предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 разграничены достаточно определенно. Используемый в оспариваемой норме термин «объект для размещения информации» не требует обязательного раскрытия в нормах законодательства. В пункте 2.6 приложения № 2 к Правилам благоустройства территории Санкт-Петербурга, утвержденные постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09 ноября 2016 года № 961 (далее – Правила благоустройства от 09 ноября 2016 года) приведен перечень объектов для размещения информации, который позволяет определить объекты, размещение которых подпадает под действие оспариваемых положений.
В соответствии с позицией прокуратуры Санкт-Петербурга, оспариваемые заявителем положения Закона Санкт-Петербурга № 273-70 не противоречат федеральному законодательству. Введение пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 административной ответственности за самовольную установку или перемещение объекта для размещения информации не может расцениваться как произвольное.
Позиция суда
Законодатель Санкт-Петербурга обладает полномочием установить правила размещения элементов благоустройства, информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок, направленные на обеспечение целей благоустройства, включая обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение эстетического состояния территории Санкт-Петербурга; установив соответствующие правила, законодатель Санкт-Петербурга вправе предусмотреть административную ответственность за их нарушение (пункт 1 части 1 статьи 1.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункт 10 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга, абзац двадцать второй части 1 статьи 2, абзац второго части 11 статьи 17, пунктов 3 и 6 части 2 статьи 451 Федерального закона № 131-ФЗ, пункты 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Формулируя объективную сторону состава административного правонарушения, закрепленного в пункте 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, законодатель Санкт-Петербурга использовал понятие «объект для размещения информации», определяя таким образом предмет, самовольная установка или перемещение которого влечет применение мер административной ответственности. Данное понятие является оценочным.
Значение оценочного понятия подлежит уяснению либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения, либо из системы положений, находящихся в очевидной взаимосвязи, а также с учетом толкования этого термина в правоприменительной практике.
В действующем федеральном законодательстве понятие «объект для размещения информации», а также в Методических рекомендациях для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденными приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 711/пр, отсутствует. В законодательстве Санкт-Петербурга определение понятия «объект для размещения информации» также отсутствует. В Правилах благоустройства от 09 ноября 2016 года понятие «объект для размещения информации» используется в качестве равнозначного понятию «наружная информация».
Уставный суд Санкт-Петербурга пришел к выводу, что административная ответственность, установленная положениями пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, понимаемыми в нормативном единстве с Правилами благоустройства от 09 ноября 2016 года (пункта 2.6 приложения № 2), распространяется в том числе на случаи самовольной установки или перемещения таких объектов для размещения информации, как вывески.
В законодательстве Санкт-Петербурга определение понятия «вывеска» отсутствует. Определение данного понятия содержится в Правилах благоустройства от 09 ноября 2016 года, согласно которому вывеской является объект для размещения информации о фирменном наименовании (наименовании) организации, месте ее нахождения (адресе) и режиме ее работы (абзац одиннадцатый пункта 1.7).
При этом, предназначение вывески как носителя информации связано с широким спектром правоотношений, складывающихся в иных сферах правового регулирования. Федеральными законами и подзаконными федеральными нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности (в частности, Закон Российской Федерации № 2300-I, Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденными Верховным Советом Российской Федерации 11 февраля 1993 года № 4462-I, Инструкция о порядке изготовления, учета, использования, хранения и уничтожения бланков с изображением Государственного герба Российской Федерации, оформления и размещения вывесок федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов, утвержденная приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 29 марта 2013 года № 66, Правила надлежащей аптечной практики лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 31 августа 2016 года № 647н) установлены обязанность размещать вывески, а также требования к их содержанию и внешнему виду.
При этом, федеральные нормативные правовые акты не связывают размещение вывесок с получением какого-либо разрешения от органов государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления. Не предусматривают данные нормативные правовые акты и возможность введения разрешительного порядка размещения соответствующих вывесок на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Уставный суд Санкт-Петербурга установил, что действующий в Санкт-Петербурге разрешительный порядок установки и перемещения вывесок по своему буквальному смыслу распространяется на любые вывески, содержащие информацию о фирменном наименовании (наименовании) организации, месте ее нахождения (адресе) и режиме ее работы, в том числе те, обязательность размещения которых установлена нормативными правовыми актами федерального уровня. При этом указанный порядок не предусматривает проверки устанавливаемых или перемещаемых вывесок на их соответствие предписаниям правовых актов федерального уровня, вводящим специальные требования к размещению, содержанию и внешнему виду вывесок в связи с регулированием общественных отношений, не связанных с благоустройством.
Данный вывод получил подтверждение в позициях Губернатора Санкт-Петербурга и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, выраженных их представителями.
Законодатель Санкт-Петербурга, действуя в пределах своей дискреции, обязан обеспечить согласованность предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности, обеспечивая тем самым реализацию на территории Санкт-Петербурга положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов федерального уровня и, в связи с этим, единообразное понимание и применение установленных им правовых норм. Такое понимание компетенции законодателя Санкт-Петербурга в сфере благоустройства согласуется с подходом Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированным им в определениях от 05 декабря 2019 года № 3273-О и № 3274-О.
Предусматривая требования к размещению вывесок и административную ответственность за их нарушение, законодатель Санкт-Петербурга, учитывая комплексный межотраслевой характер складывающихся при этом общественных отношений, должен таким образом формулировать правовые предписания, чтобы исключалась неопределенность их действия в случаях, когда обязанность размещения вывесок установлена положениями нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне. Если применительно к оспариваемым законоположениям законодатель Санкт-Петербурга не имел намерения распространять их действие на случаи, когда обязанность размещения вывесок, требования к их содержанию и внешнему виду установлены положениями федеральных нормативных правовых актов, ему следовало выразить специфику соответствующих правоотношений четко и однозначно.
Анализ положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, учитывающий взаимосвязи в правовой системе Санкт-Петербурга, позиции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга, выраженные их представителями, не позволяет четко определить сферу и механизм действия оспариваемых положений, в том числе в ситуации, когда обязанность размещения вывесок, а также требования к их содержанию и внешнему виду предусмотрены нормами федеральных законов и подзаконных федеральных нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности.
В силу указанной неопределенности нормативного содержания положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга № 273-70, порождаемой рассогласованностью положений нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Санкт-Петербурга, с положениями федеральных законов и подзаконных федеральных нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности, создают на практике необоснованные представления в отношении обязанностей лица, устанавливающего или перемещающего вывеску в ситуации, когда размещение вывески связано с исполнением на территории Санкт-Петербурга положений федеральных нормативных правовых актов, и в этой связи не исключают оценку действий лица, как неправомерных.
Следовательно, не исключается произвольное применение административной ответственности, установленной оспариваемыми законоположениями, что не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпунктов 1 и 2 пункта 1, пунктов 2 и 3 статьи 11.
На основании изложенногоУставный суд Санкт-Петербурга признал положения пункта 2 статьи 16 ЗаконаСанкт-Петербурга № 273-70 в той части, в которой на основании указанных законоположений решается вопрос о привлечении лица к административной ответственности за самовольную установку или перемещение вывески без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатацию вывески, установленной и (или) перемещенной самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, подпункта 2 пункта 1 статьи 11.
При этом, учитывая решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 декабря 2017 года по делу № 3а-156/2017, оставленное без изменения Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 04 апреля 2018 года № 78-АПГ18-7, Уставный суд Санкт-Петербурга, не рассматривал вопрос о конкуренции, коллизии либо несогласованности региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях.
